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建设社会主义新农村需要加快完善农业保险制度

发布时间:2019-10-17 17:34:17 阅读: 来源:鼓风机厂家

首都经济贸易大学教授 博士生导师 庹国柱

党中央提出建设新农村的战略部署,我想政策性农业保险制度建设应当成为其中的重要内容。我国农业保险试验在近两年有了新的发展,其试验成果在2005年有了小小的突破,但至今正式制度的创建问题并没有解决。当前政策性农业保险制度建设的瓶颈在哪里,到底谁最需要政策性农业保险,政策性农业保险的制度建设如何向前推进等问题,依然有必要进行讨论。

一、发展政策性农业保险要“四厢情愿”

国内外的经验表明,对于农业保险来说,市场(如果有农业保险市场的话)的启动,必须要有四个积极性:一是政府的积极性,二是监管部门的积极性,三是保险公司的积极性,四是农民的积极性,叫做“四厢情愿”。一般来说,产险,寿险的发展,主要有保险人和保险消费者两个积极性或者“两厢情愿”就够了(当然政府作为一个外生变量也会对系统产生影响,例如制订和颁布法律,法规,创造良好的发展环境)。所以经济学中就在平面坐标图上用两条相反走向的线(供给和需求曲线),他们自己就能找到结合点(相交的那个均衡点)。而农业保险由于其固有的特性(例如风险大、成本高、费率高、风险单位很大、分散风险难等),如果仅仅靠保险公司和农民两个积极性,供给和需求两条线不可能相交,当然也就找不到相交点,“买卖”也就不能达成。要使两条曲线相交,须借助外力的推动,由政府和保监会两股力量,特别是政府这股力量,将需求曲线向上推,把供给曲线向下推,使两线相交,推力越大,相交点越向右移,成交量就越大,农业保险的发展就越快。这就是所谓政策性农业保险。就是说,政策性农业保险这辆“车”,要有四个轮子才能开动,但这四个轮子中,政府这个轮子是驱动轮,没有这个驱动轮,车子是不可能向前走的。换句话说,在农业保险发展的矛盾统一体中,政府是矛盾的主要方面。

在国内外的实践中,有很多例子可以为上述理论分析提供佐证。

美国最初(19世纪末和20世纪初),也曾有商业性保险公司到农村去开拓农作物保险一切险市场,但无一例外地失败了。只是在20世纪30年代罗斯福政府才在调查研究的基础上,通过立法建立了由政府经营的政策性农作物保险制度。农业保险才真正开始启动。但是在很长一段时间里(50多年),美国农民参与农作物保险的积极性并不那么高,政府通过不断调整政策,加大支持强度,才逐渐有了较快发展。加拿大的农业保险发展道路几乎与美国相同,在经历了私人保险公司的经营失败、政策性农业保险论证和观望了20年之后,他们才由政府出面建立了政策性保险制度,而且政府直接给予农业保险50%的保费补贴和50%的管理费补贴,这是加拿大农场主们对农作物保险较高参与率的主要原因。日本在上世纪20年代末就出台了《牲畜保险法》,30年代末又出台了《农业保险法》,但是政府没有具体的支持行动,所以在近20年时间里,农业保险并没有发展起来。直到1947年颁布了《灾害补偿法》之后,政府对若干关系国计民生的种养两业(小麦、水稻、旱稻、生猪。桑蚕等)实行强制保险,并进行较大幅度的财政补贴之后,农业保险才被启动并轰轰烈烈地发展起来,日本政府目前的保费补贴最高的险种达到65%。

我国政府也一直很支持农业保险,中国人保、新疆兵团、黑龙江农垦系统在中央和地方政府的支持下,都有较长时间试验农业保险的经验和积极性,但是由于政府的财政支持太有限了,所以无法将农业保险做大,更无法做强。中国的农业灾害补偿体制也就一直建立不起来。

政府是农业保险的主要“驱动轮”,这是不是规律我不敢断言,但至少是经验结论。那么,政府为什么是农业保险的主要“驱动轮”呢?

二、政策性农业保险的第一需求者是政府

从上述分析中可以看出,对农业进行广泛保障的农业保险的第一需求者是政府,其次才是农民。因为调查表明,除了一些专业性养殖和精细农业、设施农业项目,对于一般的种养业,在自愿投保又没有足够补贴的条件下农民对其保险的需求很有限。

几年前,我们在陕西和福建的农村做过一个调查,结果表明,农民对农业保险的需求较低,近60%的被调查者准备自己承担种植业和养殖业生产的风险,另有32%的被调查者对待上述风险的态度是听天由命。两项相加,不打算或没想过买农业保险的农民超过90%,尽管这些农民大部分知道农业保险。去年,上海交大的一位博士研究生对河南和山西两个省的18个村1189户农民家庭所做调查表明,绝大多数农户对农业保险的需求很低,在他们目前的经济生活中,养老保险和医疗保险的购买期望占84.81%,而对农业保险的购买期望只占4.07%,可见农业风险并不是他们面临的主要风险,他们主要是借助种植业结构调整以及在亲朋邻里之间分散其农业风险。这就是说,让他们在有限的收入中拿出钱来买农业保险几乎是不可能的。这位博士研究生在上海崇明岛长兴乡的调查更令人沮丧,在回答“如果发生了自然灾害,当你的,庄稼或者牲畜遭受损失时,你如何分散风险”的问题时,100%的被调查农民选择自己承担风险。尽管这里的农业保险投保有上海市政府给予的保费补贴。

我曾经将各国的农业保险概括成两类:一类是作为社会保障政策(或社会福利政策)的农业保险,另一类是作为农业和农村发展政策的农业保险。前者如美国、加拿大、日本、瑞典等国的农业保险,后者如菲律宾、印度、墨西哥、巴西等国。我之所以这样概括,主要是因为即使是在发达国家,农民自己的需求也不是农业保险制度建立的主要动力。相反,农业保险的主要动力和需求来自政府,是政府愿意提供农业保险制度,进行农业保险的强制性制度变迁。我们讨论农业保险的需求,实际上是从政府层面讨论农业保险的动力和政策目标。

就我国来说,政府至今尚没有显示出对农业保险的需求,从一开始(20世纪80年代开始的农业保险试验)政府对农业保险就是只出口号,在“红头文件”上提一提(当然也有些省区的政府下发文件帮助指导),近年在连续几个中央一号文件里,也都有支持发展农业政策性保险的文字,有关部门也做过一些调查。但政府对农业政策性保险制度建设仅仅停留在口头上和文件中是不足以启动政策性农业保险的。之所以如此,可能是因为政府的决策者不大了解农业保险这种风险管理工具对农业发展的意义,也不大了解农业保险与一般财产保险、人身保险的不同之处。自1979年以来农村改革的实践表明,整个农村的改革是低成本的,这大概给政府决策者一个错觉,是否可以将近20多年主要靠政策(放松管制的不出钱的政策)赢得农业发展和增长的经验应用到农业保险,以为有了政策和一般号召,农业保险就自然而然地轰轰烈烈地做起来了。但是从23年农业保险试验的经验中,似乎没有收到期望的成功。新一轮试验的尴尬也似乎没有支持上述想法。

事实上,政府特别是我国这样一个有13亿人口的发展中国家的政府,应该是需要农业保险的,政府对农业保险的需求动机我认为至少可以有下述几点:(1)利用农业保险稳定农业生产,增进农产品安全;(2)及时补偿农户在遭受灾害后的损失,至少使农业简单再生产得以迅速恢复,减轻政府灾后救济压力;(3)对那些“三高”农业,即高投入、高产出、高效益农业,提供稳定的收入保障,因为“三高”农业难以经受灾害的袭击,且“三高”农业对农业和农村发展的贡献是有目共睹的;(4)我国还应当将农村社会福利也纳入农业保险的政府目标之中。农民仅靠灾后的救济是远不能弥补损失的,在农村社会保障制度缺失的情况下,农业保险可以部分地担当社会保障的职责。这就是说,农业保险可以具有农业和农村发展及社会保障的双重功能。

政府如果想要农业保险做出上述贡献的话,政府的需求就产生了。就是说,政府需要提供政策性农业保险制度,并进行强制性的制度变迁。理由就是,政策性农业保险既然是政策性,就不可能建立起一个像,其他物质和服务商品那样的竞争市场,政府对政策性农业保险的增长和发展目标也就不可能由竞争的市场自发地实现。不能赚钱的买卖不可能有人去竞争,也就不会有市场供给,市场在这里是失灵的。

三、政府为何对政策性农业保险迟迟疑疑

对于农业保险,农民是被动的接受者,对农业保险缺乏需求,靠农民自觉自愿,农业保险就不可能做起来,更不可能做大。这除了农民(特别是种植一般粮食作物和经济作物的农民)的收入普遍较低的原因以外,还在于他们还有其他分散风险的手段可用,包括多种经营和对政府救济的期望。

从宏观上从安全上也从经济结构、社会保障等等多个方面考察,政府需要农业保险,但时至今日政府为什么迟迟不决策?我觉得可能还需要解决一些决策之前的认识问题和实际操作性问题。

1,有多种补贴农业的手段,为什么一定要用农业保险手段>农业保险的要害是大家期待的政府支持,特别是财政补贴,税收优惠。补贴保费,就能推动需求曲线向上移动,补贴管理费并减低税收,就能推动供给曲线向下移动,以便使两条曲线能相交,农业保险交易才能产生。但是政府补贴农业的手段很多,通过直接的农产品补贴,或者给农业投入品补贴。或者就给农户收入补贴,为什么要把这部分钱以如此迂回的方式补给农业保险,而这些农业补贴方式、补贴政策之间的确有替代性。美国的专家们就专门研究过各种支农、惠农政策之间的替代效应。在很长时间里;他们发现,政府的其他救灾政策或优惠农业的政策在很大程度上阻止了农民去购买农作物保险,以至于1996年他们将农业保险与其他救灾政策和优惠金融政策捆绑在一起,不买农作物大灾保险就不能获得其他优惠政策,把实行了几十年的自愿农作物保险变成了有条件的强制保险。

在崇尚自由自愿的美国为什么采取这种“下策”?无非是想动员更多的农户参加农作物保险,使农民在遭受灾害损失时能得到比较充分的补偿,减少收入的波动,也使农作物保险的经营风险能在更大的空间上分散。增加其经营的稳定性。当时,他们实际上部分地达到了目的,有条件地强制农民参加农作物保险,使他们农作物保险的参与率一下子从40%多提高到80%以上(当然这种有条件强制实施的时间不长)。在美国这种保险业极其发达、国民风险意识和保险意识比较强的国家,农民还不那么情愿购买农业保险,何况发展中国家的农民。这就是为什么美国总统布什提出要在较长时间里对农场主们进行现代农业风险管理的教育的原因。当然这种教育与政府的经济诱导政策结合在一起效果才会显著。

许多国家之所以热衷于使用农业保险的手段来补贴农业和农民,主要原因是农业保险所能动员的补偿灾害损失的资金,对受灾农户的经济补偿水平是任何其他行政的、社会的补偿手段所不能比拟的,也是最有效的。例如,政府如果给农业保险补贴100亿,那么保险公司从投保农民那里还会动员100亿到200亿元的资金(假定补贴33%~50%的话),加在一起就是200—300亿元,在这里也有“乘数效应”了。1998年长江流域、松花江流域等发生大水灾,后来据报道总的财产损失高达8000亿元人民币,假定这些包括农业财产在内的物资损失都有保险保障,赔付率是70%的话,遭灾的企事业单位和城乡居民可得到5600亿元的保险赔偿,而当年政府的救济和全国人民的捐款不到50亿元,不到保险赔偿的1/10。美国、加拿大、日本、菲律宾、印度政府都看到了这个依靠全体投保人的互助,达到的这个“乘数”效应,所以才“出手”供给农业保险制度,用巨大财力组织和诱导农民参加农业保险。

2,假定开展政策性农业保险,政府也有钱补贴,政府的补贴能发挥最大、最好的效益,减少“渠道渗漏”吗?有人说,政府不是不愿补也不是没钱补,就怕补贴的钱用不好,渗漏严重,效率不高。这实际上是两个问题:一是制度设计和制度操作问题,也就是一个经营模式的选择问题,有一个好的制度,一套好的规则,经营效率就比较高。事实上保险界和农经界已经提出了不少经营模式,完全可以在其中选择几种进行试验,然后总结经验,选出较好的模式。我国改革开放不就是这样“摸着石头过河”走过来的吗,

另一个问题是必要的成本问题。组织农业保险这种社会互助活动是需要成本的。在商业保险活动中组织工作成本和交易成本是由投保人来承担的,所以被保险人所得到的补偿或给付的总额比他们所缴的保险费总额要小一些,这是转移风险所付出的代价。而政策性农业保险的组织工作成本和交易成本要由政府来承担一部分甚至全部。所以政府就要考虑这个由他承担的成本的大小和效率。但这个问题同样需要实践,在一个基本制度实施过程中,逐渐探索减低成本和提高效率的途径。

3,政府需要出多少钱,怎么出?政府出了钱,能不能达到预期效果?现在很多人都提出这个问题,这是一个需要专门研究的问题。农业保险需要做多大规模,哪些保险项目是政策性的,补贴规模有多大,我想这是政府想要知道的,不了解“盘子”有多大,恐怕很难决策。我和王国军教授曾经就四种作物和一种家畜在一系列假定条件下,计算出补贴需要80亿元,这并不是说政府出80亿元就可以解决全部问题了,这里只是提供一个研究问题的思路。

补贴不只是考虑农民的承受能力,这里面还有一个补多少才能调动农民参加保险的积极性的问题。能承受的价格(支付能力)与愿意参加(支付意愿)是两个概念。美国、日本不存在价格的承受问题,而是愿意不愿意参加的问题,他们就这个问题研究了多年。美国的农作物保险的参与率随补贴不断增加而增加,就是这种研究的结果。墨西哥学者曾经研究过,在他们国家农作物保险补贴少于保费的2/3,农民是没有参保积极性的。那我国农民呢?目前还回答不了这个问题,因为实践不多,也很少有这方面的研究。

还有,这些政策性项目所需要的补贴由谁来出,比如由中央和地方出,但中央和地方各出多少,怎样出?也要有一个简便易行又便于监督管理的办法。我们很多这种中央支持的项目,中央都要地方拿出配套资金,可事实上往往地方都不出钱,只是想方设法“钓鱼”。农业保险的补贴也会有“钓鱼”的问题,假如地方不出钱,整个补贴不能完全到位,农业保险还是难以启动。因此需要有一套较好的办法,保证筹足钱,才能保证农业保险有效运转。上海市政府每年拿出3000多万元给安信保险公司经营的农业保险补贴,乡镇村的积极性很高,有时候干脆替农民交了保险费。北京市近年也准备拿出5000万元财政资金支持政策性农业保险的试验,但这5000万元怎么花,市政府正在研究。

财政补贴补给谁和如何补的问题也并没有解决。保监会曾经提出五种经营主体,目前这五种主体倒是都有了,但是,这些经营机构如何拿补贴仍然需要研究。在美国和日本,有专门机构研究和统一设计农作物险种,精算费率,确定政府补贴份额,也负责检查监督。在加拿大,农作物保险虽然是分省经营的,但农作物保险公司都是各省农业部举办的,农业部负责补贴的审核和检查保险经营的绩效特别是政府的钱是怎么使用的。他们公司每年的业纹:都是向政府和公众公开的,很少存在信息不对称的问题。在我国,有多种经营主体,经营着:五花八门的险种,费率都由各一个公司来精算,也没有明确谁当“裁判员”,裁判规则也没有,那么对于补贴是否恰当的问题,就难有公道的判断。补贴使用的结果也没有明确的监督检查程序和规则。在这种情况下,政府的钱该怎么出呢}我想这也可能是政府按兵不动的原因之一,在上述问题还没有较好解决的情况下,政府不敢贸然决策也是可以理解的。

还有,有人说,政府目前有没有钱给农业保险补贴还是个问题,对有的省区来讲可能财政紧张一些,但中央政府如果要补贴农业保险的话不会缺钱,如果20年前说政府无钱给农业保险补贴还有可能,但今天我觉得不可信。我虽然没有专门研究财政问题,但我相信今天在政府的口袋里,拿出几百亿补贴农业保险是轻而易举之事,一个南方证券公司出现危机,国家给了200亿元,三家银行要上市,中央一下子给了600亿美元,关乎9亿人口的农业和农村发展的农业保险,我想只要政府希望解决的问题得到满意答案,政府就会慷慨解囊的。四,商业保险公司可以为农业保险保障做些什么

对于农业保险,特别是政策性农业保险制度在没有建立起来的时候,也就是政府对农业保险的需求还没有变成有效需求的时候,商业保险公司(包括专业性的农业保险公司)的供给有限,或者对举办农业保险采取消极的态度是可以理解的。商业保险公司的经营主要目标是赚取利润,尽管客观上会对社会财富的重新分配、对社会再生产的持续和健康运行,对实现损失的补偿以及对社会管理等方面都发挥了重要作用,但正常经营条件下的政策性农业保险业务是不可能赚到钱的。所以要靠他们在没有政府强有力支持的条件下,大规模拓展政策性农业保险是不可能的。现有的几家股份制农业专业保险公司直到2005年,其农业保险业务占其公司的份额也没有达到保监会批复其公司成立时的要求。法国安盟保险公司在我国成都开办的分公司拓展农业保险业务的困境,在很大程度上也是与没有政府足够的强有力的支持有关。在这种情况下,商业保险公司如果愿意为农业和农村发展作贡献的话,也只能开发一些商业性的保险业务,商业性业务是要选择风险损失概率较低、风险单位较小的保险标的。例如,农作物雹灾,火灾风险保险、畜禽的某些特殊疾病灾害的保险。

不过,就我个人目前的认识,中国农业保险的大规模发展或广泛的试验,不可能寄希望于商业性保险公司在只得到政府口头支持条件下自愿进行,就像我国农村合作医疗制度发展的轨迹一样。在上世纪80年代农村合作医疗制度逐渐瓦解之后,无论各级政府发了多少文件,提了多少口号却一直发展不起来。2003年之后,各地新型合作医疗制度的试验在得到中央和省、地、县的财政支持之后,才逐步开始真正的试验。最近,国务院决定增加政府出资数额,相信新型合作医疗会加快发展。套用一句电影用语,叫做“市场不相信号召”。

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